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<기획> 제7회 전국동시지방선거 특집-4정성은/광진투데이 편집국장

광진투데이는 오는 6월 13일, 지방선거실시와 동시에 헌법개정(憲法改正) 국민투표가 함께 논의되고 있는 만큼 개헌 관련 주요 쟁점과 더불어 지방분권, 지방자치 등 관련 내용을 6회에 걸쳐 나누고자 본 연재 기획을 시작했다. 최종적으로 '6월 개헌'은 무산되었다. 그럼에도 불구하고 지방분권은 현재 우리나라가 겪고 있는 정치적 과제를 해결할 수 있는 국가적 비전인 동시에 권력분립을 통해 민주주의 이념을 견고히 실현할 수 있는 실천방안 중 하나라는 문제의식을 가지고 나머지 연재를 지속하기로 한다. <편집자 주>

) 87년 체제를 넘어
2) 권력구조와 정부형태 논의
3) 왜 지방분권인가?
4) 지방분권 개헌의 과제와 쟁점(1)
5) 지방분권 개헌의 과제와 쟁점(2)
6) 광진구/성동구의 지방자치 현황

정성은 광진투데이 편집국장

국회가 국민투표법 개정 시한(4월 23일)을 넘기면서 6월 지방선거와 동시 헌법개정 국민투표가 사실상 무산되었다. 24일 오전, 문재인 대통령은 강한 유감을 표하며 “국회는 대통령이 국민의 뜻을 모아 발의한 헌법개정안을 단 한 번도 심의조차 하지 않은 채 국민투표 자체를 할 수 없게 만들었다”며 국회를 비판했다.

대통령의 비판을 굳이 언급하지 않더라도 지방선거 동시 개헌은 문재인 대통령 개인의 약속이 아니라, 여야 정치권 모두가 국민께 했던 약속인데 이런 약속을 마치 없었던 일처럼 넘기는 것도, 또 2014년 7월 헌법재판소의 결정으로 위헌법률이 된 국민투표법을 3년 넘게 방치하고 있는 것도 매우 상식에 어긋나는 일임에 틀림없다.

6월 개헌은 무산되었으나, 1987년 이후 31년 만에 열린 개헌의 창이 닫힐 때까지 손 놓고 있을 수는 없다. 정치권은 물론, 국민 사이에서도 개헌을 위한 분위기가 무르익어 결국 여야가 대타협을 이뤄내 개헌의 창이 활짝 열릴 때를 놓쳐서는 안 된다. 그 시기가 정치권에서 논의되는 올해 9월이 될지, 2020년 총선 시기가 될지 모르지만 국가의 백년지대계(百年之大計)를 논하는 일인 만큼 국민들의 관심과 참여가 더욱 필요하다.

지방분권은 현재 우리나라가 겪고 있는 정치적 과제를 해결할 수 있는 국가적 비전인 동시에 권력분립을 통해 민주주의 이념을 견고히 실현할 수 있는 실천방안 중 하나이다.

현행 헌법에서 지방자치 관련 규정은 2개 조항으로 구성되어 있다. 그런데 해당 조문의 내용은 1948년 공포된 제헌 헌법과 거의 유사해서, 그동안 성숙되고 있는 지방자치의 현실을 제대로 반영하지 못한다는 비판이 있어 왔다.

따라서 이 글에서는 지방자치 관련 헌법 개정으로 논의되고 있는 주요 쟁점과 과제를 두 차례에 나누어 제시하고자 한다.

제117조
① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
② 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

제118조
① 지방자치단체에 의회를 둔다.
② 지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

대통령 개헌안에서는 지방분권에 관하여 첫째 지방정부 권한의 획기적 확대, 둘째 주민참여 확대, 셋째 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등 세 가지 내용을 담았다. 지방분권과 관련해 그동안 논의되어 온 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권 등의 문제에서 더 나아가 지방분권 국가를 선언하고 지방정부 구성에 자주권을 부여하는 등 한층 진일보한 면을 보인다.
우선 자치입법권, 자치행정권에 대한 문제부터 접근해본다.

(1) 자치입법권
현행 헌법에서 지자체는 '법령의 범위 안'에서 자치 관련 규정(조례, 규칙 등)을 제정할 수 있다. 그러나 지방자치의 성숙에 비해 자치입법권의 범위가 지나치게 제한적이란 비판이 있어 왔다. 그동안 자치법규의 운영실태를 보면, 양적인 측면은 크게 증가하여 자치권한이 점차 확대되어 간다는 것을 보여주고 있다. 반면, 질적인 면에서 주민생활에 밀접한 자치법규의 제정이 미흡하다는 점과 지역특색을 살리지 못하고 천편일률적이란 지적이 있다.

특히 자치법규가 상위법령에 부합하지 않거나, 법령의 근거가 없는 등의 이유로 정비과제로 선정된 경우도 많았다. 향후 지방자치에 걸맞는 자치법규의 제정과 운영을 위해서는 현행 제도의 변화를 모색할 필요가 있다. 현행 헌법 제117조의 '법령의 범위 안'이란 규정을 '법률의 범위 안' 혹은 '법률을 위반하지 않는 범위 안'으로 개정하여 자치입법권을 확대해 나가야 한다.

(2) 자치행정권
지방의 자치입법권을 확대시키기 위해서는 지방사무의 확대와 더불어 국가와 지방간의 사무배분을 보다 명확히 하는 방안이 필요하다. 현재 국가사무와 지방사무를 보면, 약 67.7% 대 32.3%로 국가사무의 비중이 높다. 향후 지역적 사무는 원칙적으로 해당 지자체가 담당하고, 전국적으로 통일성을 기하는 사무(예, 국방, 외교, 통화 등) 는 국가가 담당하는 등의 사무배분의 원칙을 헌법 조문에 규정하는 방안이 고려될 수 있다. 대통령 개정안은 자치권이 실질적으로 보장될 수 있도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선하는 보충성의 원칙에 따라 법률로 정하도록 하고 있다.

헌법 개정 논의에 앞서 이미 행정안전부는 지방 이양이 필요한 중앙정부 권한에 대한 수요조사를 벌여 27개 기능, 90여개 사무를 선정해 자치분권위원회에 이양심의를 요청한바 있다. 실질적 자치분권 실현을 위해서는 지방사무 확대를 통한 자치단체의 자율성 강화가 무엇보다 중요하다. 이와 같은 큰 흐름에 우리 광진구가 선도적 역할을 할 수 있길 바래본다.

정성은 기자  belarbre01@naver.com

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